L’uso consentito, eventuali cambi di destinazione, il potenziale di ampliamento edilizio: sono solo alcuni dei punti da considerare quando si valuta un immobile situato al di fuori di una zona edificabile. A complicare ulteriormente le cose è il fatto che al di fuori delle zone edificabili non si applica soltanto il severo diritto federale, ma anche le norme cantonali, le quali differiscono notevolmente. Per i valutatori senza formazione giuridica si tratta di una situazione spesso difficile da gestire – che talvolta risulta complessa perfino per gli specialisti.
Gli immobili costruiti fuori zona edificabile rappresentano comunque una buona fetta di mercato: secondo un’analisi dell’Ufficio federale dello sviluppo territoriale, corrispondono a circa il 22% (superficie del fabbricato più pertinenze). Per il settore immobiliare ciò significa che un numero rilevante di proprietà immobiliari è soggetto a una situazione giuridica potenzialmente problematica.
Un principio cardine del diritto in materia di pianificazione territoriale riguarda la distinzione tra zone edificabili e zone non edificabili. Semplificando, sui terreni situati al di fuori delle zone edificabili vige il divieto di costruzione. Le opere e gli impianti già esistenti possono essere modificati, ampliati (entro limiti ragionevoli) o ricostruiti solo se ricorre un’eccezione prevista dal diritto federale e se non prevale un interesse pubblico preponderante di natura opposta. A differenza delle zone edificabili, nelle zone non edificabili l’ottenimento della licenza di costruzione non è un diritto acquisito.
L’autorizzazione ai sensi di legge è la conditio sine qua non per il valore economico di un immobile. La valutazione potrà integrare le costruzioni non autorizzate solo se non sussiste dubbio alcuno che queste potranno esserlo – con riserva di verifica tramite procedura di autorizzazione. Per prudenza, i valutatori dovrebbero evitare valutazioni affrettate se in tema di autorizzazione il quadro non è chiaro.
È importante sottolineare che, contrariamente all’opinione diffusa, le costruzioni e gli impianti non autorizzati al di fuori delle zone edificabili non possono venire automaticamente legalizzati con il trascorrere del tempo. E anche la tolleranza della situazione de facto da parte delle autorità, anche se protratta per anni o decenni, non implica necessariamente il riconoscimento della buona fede. Infatti il Tribunale federale ha chiarito più volte che l’obbligo di ripristino dello stato dei luoghi in conformità alla legge – ad esempio tramite demolizione – può essere imposto anche dopo decenni.
Zona agricola con abitazione residenziale fuori zona edificabile a Oberschönau, nel comune di Kirchberg, SG.
Implicazioni per la valutazione
Come regola generale, qualunque situazione che differisca dallo stato al 1° luglio 1972 (data di riferimento ai sensi della Legge sulla pianificazione del territorio) necessita di un’autorizzazione per i terreni situati fuori zona edificabile. Ciò riguarda non solo gli ampliamenti visibili del volume edilizio, ma anche le modifiche all’aspetto esterno delle costruzioni esistenti e dei dintorni – ad esempio l’aggiunta di nuovi accessi, muri di sostegno, recinzioni, piscine, saune indipendenti, casette da giardino, pergolati, eccetera.
Sono soggette ad autorizzazione anche le modifiche entro i limiti dei volumi esistenti, come la trasformazione da locali non riscaldati a superfici abitative riscaldate, o i cambi di destinazione, ad esempio da utilizzo stagionale ad annuale, o da uso commerciale a residenziale (si pensi a una pensione convertita in abitazione). Anche l’intensificazione dell’uso è soggetta ad autorizzazione – ad esempio la realizzazione di altre unità abitative.
Per la valutazione nella pratica ciò significa che va necessariamente chiarito lo status giuridico dell’utilizzo attuale o futuro rispetto alla data di riferimento (1° luglio 1972), altrimenti si rischiano gravi errori di valutazione. Qualora si riscontri una situazione non autorizzata, questa dovrà essere gestita con tutta la dovuta diligenza, che può arrivare fino alla non valutazione nel caso si dubiti che la richiesta di autorizzazione possa venire accolta. Non sussiste invece l’obbligo di segnalare alle autorità il mancato rispetto delle regole – le funzioni di controllo spettano al comune.
«L’autorizzazione ai sensi di legge è la conditio sine qua non per il valore economico di un immobile.»
Questioni essenziali da chiarire
Se non è possibile constatare direttamente, in particolare a partire dal piano regolatore, che un terreno si trova effettivamente in una zona edificabile, è necessario procedere con un esame critico prima della valutazione. Di norma ci si può basare sul piano di utilizzazione comunale e sul piano direttore. I fondi al di fuori delle zone edificabili sono spesso assegnati a zone agricole, di rispetto o di protezione. Più complessa è la classificazione in zone speciali, che non possono essere attribuite chiaramente né alla zona edificabile né a quella non edificabile. In questi casi si raccomanda di approfondire la questione rivolgendosi all’autorità edilizia comunale competente.
È consigliabile procedere con cautela anche con i cosiddetti fondi separati per parcelle – ossia i fondi risultanti dalla sfera di applicazione della Legge federale sul diritto fondiario rurale (LDFR). Nella prassi tali fondi vengono spesso erroneamente considerati come appartenenti alla zona edificabile, pur rimanendo di fatto assegnati a zone non edificabili (solitamente agricole). In un secondo tempo si dovrà accertare se il fondo è stato effettivamente autorizzato. Dal nostro punto di vista, questa fase richiede un esame approfondito delle precedenti autorizzazioni e un’ulteriore verifica presso i servizi cantonali competenti. Qui può essere utile consultare preventivamente un esperto indipendente.
Ricostruire gli eventi fino alla data di riferimento
Particolarmente interessanti da valutare sono gli immobili che hanno subito numerose modifiche edilizie nel corso degli anni e che al momento della valutazione dispongono solo di autorizzazioni incomplete. In questi casi si raccomanda di ricostruire mentalmente lo stato dell’immobile al 1° luglio 1972, e poi di esaminare progressivamente le modifiche effettuate nel corso del tempo. È fondamentale consultare i dossier ufficiali esistenti, disponibili generalmente presso il comune. Se la documentazione presenta delle lacune, si possono ricavare informazioni supplementari da foto storiche, planimetrie, immagini aeree o vecchi verbali di stima. Una volta comprovato che siete legittimati a richiederli, potete rivolgervi allo sportello edilizia privata del comune, all’ufficio del registro fondiario o all’assicurazione stabili cantonale. Anche alcuni terzi (ad esempio i proprietari fondiari o i vicini) possono intraprendere questa procedura. Rinunciare a questo passo e affidarsi esclusivamente alle dichiarazioni del proprietario può risultare problematico dal punto di vista contrattuale; in tal caso è essenziale inserire una riserva esplicita nella valutazione.
Se risulta che determinati edifici o impianti non dispongono della dovuta autorizzazione, è preferibile escluderli dalla valutazione. Se a essere interessati sono l’edificio principale o il fulcro economico del bene, si impone un esame più approfondito circa la possibilità di ottenere la licenza di costruzione a posteriori. Nell’ambito della valutazione si consiglia comunque di evitare dichiarazioni vincolanti in merito alla possibilità che l’immobile ottenga l’autorizzazione. In certi casi può essere utile distinguere chiaramente tra le parti autorizzate e quelle non autorizzate e concordare con il committente il volume concreto della valutazione.
Il caso particolare del cambio di destinazione d’uso
Un aspetto spesso trascurato nelle valutazioni degli immobili al di fuori delle zone edificabili: i cambi di destinazione e la modifica del tasso di utilizzo. Se un edificio oggi è abitato tutto l’anno, sebbene originariamente fosse destinato solo a un utilizzo stagionale, si può configurare un cambio di destinazione d’uso soggetto ad autorizzazione. Allo stesso modo, un edificio concepito inizialmente come un’unica unità abitativa non può essere convertito in un’abitazione plurifamiliare senza preventiva autorizzazione. In caso di dubbi, si raccomanda di rivolgersi a un giurista esperto in materia.
Divieto di nuove costruzioni
Di norma sui terreni non edificati al di fuori delle zone edificabili è fatto divieto di costruire. In generale è esclusa la possibilità di realizzare nuove abitazioni nelle zone in cui le edificazioni a uso residenziale non sono previste, ad esempio una casa unifamiliare nel verde.
Il valore di tali parcelle è dato principalmente dal loro utilizzo agricolo o forestale. Fanno eccezione solo le costruzioni e gli impianti vincolati all’ubicazione, che per motivi tecnici o funzionali devono venire necessariamente realizzati in un sito fuori dalla zona edificabile, tra cui ad esempio le antenne di telefonia mobile.
1 ARE (2023), Monitoraggio relativo alle costruzioni al di fuori delle zone edificabili – Rapporto 2023, par. 4.1, pag. 11, tabella 4.
Conclusioni
Gli immobili al di fuori delle zone edificabili presentano una situazione giuridica complessa, che può avere un impatto significativo sulla determinazione del valore. A seconda dei casi può essere indispensabile il parere di un esperto in materia giuridica o di pianificazione. Nella pratica, si raccomanda un approccio sistematico che prevede i seguenti passi: verificare la destinazione urbanistica e le autorizzazioni, evidenziare in modo trasparente le eventuali divergenze, definire chiaramente il volume concreto e le basi della valutazione. È questo l’unico modo per evitare errori di valutazione e per tutelare tutte le parti interessate.
Il ritratto
Lawrence Reiser, avvocato a San Gallo, opera in particolare nel diritto edilizio e della pianificazione. Offre consulenza a privati e professionisti in tutta la Svizzera per la realizzazione dei loro progetti. È specializzato nei progetti di costruzione fuori zona edificabile.
