En 2024, l’Office cantonal de la statistique (OCSTAT) recensait 22 128 logements subventionnés, soit environ 9% de la totalité du parc immobilier genevois. C’est deux fois moins qu’au début des années 1980. Après un seuil plancher atteint en 2016, le nombre total d’appartements subventionnés repart à la hausse comme l’illustre le graphique ci-dessous, résultat des mesures politiques entreprises à ce sujet.
Pour rappel, il existe trois catégories de logements subventionnés à Genève pour lesquels l’État accorde des aides aux propriétaires afin d’abaisser les loyers à un niveau inférieur au marché, à savoir:
- Les HBM (Habitations Bon Marché) destinées à des ménages à revenu très modeste et détenues essentiellement par les fondations immobilières de droit public (FIDP);
- Les HLM (Habitations à Loyer Modéré) destinées à des ménages dont les revenus sont inférieurs à un certain barème;
- Les HM (Habitations Mixtes) visant des ménages qui répondent à des critères d’éligibilité pour toucher une subvention personnalisée (contrairement aux deux premières où les aides sont perçues par le propriétaire).
Les évolutions sont diamétralement opposées puisque le régime HLM, historiquement plébiscité, arrive en fin de vie, contrairement au régime HM, qui est lui en plein essor, notamment grâce aux zones de développement. Ce dernier permet de mieux cibler l’octroi des subventions qui sont versées directement aux locataires répondant aux critères d’attribution (barème de revenu imposable et taux d’occupation).
À ces trois catégories s’ajoute encore le régime ZD LOC qui s’applique aux appartements non subventionnés, destinés à la location en zone de développement. Pour ces derniers aussi, le niveau des loyers est contrôlé par l’Etat.
Concrètement, les loyers maximaux admissibles sont déterminés selon une pratique administrative de l’Office cantonal du logement et de la planification foncière (OCLPF). Celle-ci fixe des loyers annualisés à la pièce dans le cadre des zones de développement selon le type de catégorie, qui se répartissent comme suit:
- HBM: CHF 4500/pièce/an
- HLM/HM: CHF 5300/pièce/an
- ZD LOC: de CHF 6150/pièce/an à CHF 6800/pièce/an selon la part investie de fonds propres
- Un supplément de CHF 40/pièce/an est accordé si le bâtiment répond à des standards énergétiques à très haute performance (THPE)
À première vue, ce système répond à l’objectif qui vise à proposer des loyers inférieurs au marché. En effet, prenons l’exemple d’un appartement de quatre pièces (deux chambres, cuisine et séjour) en régime HM en zone de développement. Son loyer moyen maximum autorisé lors de la mise en location serait de CHF 1767/mois (= 4 × CHF 5300/12) alors que pour une même typologie en marché libre, on atteindrait facilement CHF 2300/mois, voire davantage selon la localisation, soit un delta de plus de 20%. Il est encore plus conséquent pour la catégorie HBM (quasiment 50%) alors qu’il reste plus raisonnable en prenant la borne supérieure de la fourchette en ZD LOC (5% environ).
Cette volonté de l’État de conserver un niveau de loyer bas en zone de développement a toutefois engendré un biais d’analyse. En effet, la question du référentiel retenu se pose. Pourquoi avoir un loyer à la pièce plutôt qu’un loyer au m2? L’unité de mesure du m2 n’est pas sujette à variation et offre une comparaison optimale, contrairement à la taille d’une pièce. Bien que des surfaces minimales soient inscrites dans le règlement d’exécution de la loi générale sur le logement et la protection des locataires (LGL), des différences significatives apparaissent entre les logements en zone ordinaire et ceux construits en zone de développement. D’ailleurs, depuis la mise en œuvre des zones de développement, les surfaces locatives n’auront cessé de diminuer et de se rapprocher des seuils indiqués dans la LGL. Conséquence: des chambres particulièrement exiguës, parfois même difficiles à meubler, de petits séjours avec cuisine ouverte, des espaces de rangement très limités, des couloirs de distribution réduits au strict minimum… L’habitabilité des logements subventionnés s’est ainsi détériorée au profit de l’optimisation des espaces et il n’est pas rare d’observer certaines distributions très mal réfléchies et non fonctionnelles.
Pour illustrer ce constat, reprenons l’exemple du quatre pièces. Sur le marché ordinaire, la surface locative moyenne admise pour cette typologie est de l’ordre de 20m2 par pièce, soit 80m2 au total. Le loyer annuel au m2 s’élèverait ainsi à CHF 345. Sans aller dans les extrêmes de la LGL, admettons une surface de logement subventionné type HM à 70m2; l’indicateur au m2 reviendrait à CHF 303, soit un delta de plus que 10% au lieu de 20%. La différence est ainsi réduite de près de moitié. Si l’écart de loyer était initialement plus faible comme c’est le cas en ZD LOC, il n’est donc pas rare d’obtenir des loyers au m2 parfois supérieurs à ceux du marché.
De plus, les loyers admis en zone de développement sont uniformes pour l’ensemble du canton. Il n’y a donc pas de distinction entre une localisation à la campagne (Chancy, Avully), relativement excentrée, et des emplacements beaucoup plus proches de la ville, mieux connectés au réseau des transports publics ainsi qu’aux accès routiers (Petit-Saconnex, Lancy, Chêne-Bougeries). Le loyer pour un quatre pièces peut aisément varier d’environ 20% selon sa situation. Il pourrait donc arriver que des loyers dits subventionnés soient finalement à un niveau plus élevé que celui du marché.
Quartier résidentiel Jean-Jacques Rigaud sur la commune de Chêne-Bougeries comprenant cinq immeubles d’habitation en zone de développement dont notamment un ZD LOC, un HM et une coopérative d’habitation à loyer modéré.
Par ailleurs, les coûts de construction des bâtiments en zones de développement sont également contrôlés par l’Etat, variant de CHF 625/m3 pour la catégorie HBM à CHF 680/m3 pour ZD LOC (non compris les taxes et frais secondaires, calculés selon la norme SIA 116). N’ayant pas fait l’objet d’une indexation à l’inflation depuis de nombreuses années, le respect de ces seuils, particulièrement bas, prétérite forcément la qualité des constructions. Même si des péréquations financières avec la partie en propriété par étage (PPE) existent, il n’en demeure pas moins que ce sont souvent les finitions intérieures des logements subventionnés qui sont touchées par les économies de budget afin de respecter le caractère particulièrement contraignant des plans financiers.
Autre élément à ne pas minimiser: la durée de blocage des loyers selon la catégorie. Le régime HM/HLM s’étend sur une période de 25 ans alors que les logements en ZD sont soumis au contrôle durant dix ans. À titre de comparaison, il est rappelé que dans le cadre de la rénovation d’appartements, les loyers sont bloqués pour une durée de trois à cinq ans. Pour les logements d’utilité publique, la durée est fixée à 50 ans minimum. À la sortie du contrôle, les appartements retombent dans le marché dit «libre» et les loyers sont ainsi régis par la législation-cadre y relative.
Dans un contexte comme Genève, la mise en œuvre d’une politique de loyers abordables implique forcément d’accepter un marché à deux vitesses dont les tendances ne sont pas prêtes à converger. Les perspectives d’évolution des loyers libres sont fortement liées à la pénurie actuelle en termes de construction et vont inévitablement poursuivre leur progression. Les loyers contrôlés vont quant à eux rester stables. Il est donc important que l’État veille à respecter un certain équilibre entre la production de logements locatifs et ceux destinés à la propriété par étage (PPE) afin de répondre à l’ensemble des besoins de la population.
En conclusion, l’expert immobilier travaillant dans un environnement de loyers abordables doit en premier lieu s’assurer que le niveau des loyers est correctement positionné par rapport au marché dans lequel il s’inscrit. Il doit ensuite se renseigner sur les conditions-cadres qui sont appliquées selon le régime (HBM/HLM/HM/ZD LOC). La difficulté en termes d’évaluation réside dans le fait de valoriser correctement l’immeuble en tenant compte d’un niveau de loyer, généralement inférieur au marché, et bloqué sur une durée plus ou moins longue. Si l’expert utilise une méthode DCF (Discounted Cash Flow), un ajustement de certains paramètres du modèle sera nécessaire pour intégrer cette réserve locative qui n’est pas reflétée directement dans les flux financiers.
Maintenir des loyers abordables dans un marché en pénurie n’est donc pas une sinécure et ne peut se faire sans certaines concessions, notamment sur l’habitabilité et sur la qualité des constructions. La règlementation genevoise fixe le cadre juridique avec les lois générales sur le logement et la protection des locataires (LGL) ainsi que la loi sur les zones de développement (LGZD), auxquelles s’ajoute également une série de pratiques administratives. La vision a passablement évolué depuis l’introduction en 1974 des instruments de la loi fédérale encourageant la construction et l’accession à la propriété de logements, passant d’un subventionnement en faveur du propriétaire à une subvention au locataire. Ce changement de paradigme, initié par la Confédération et datant du début des années 2000 (OFL, Bulletin du Logement, volume 72, 2001), permet essentiellement de mieux cibler les bénéficiaires de loyers abordables grâce aux aides étatiques et devrait, selon toute vraisemblance, perdurer à Genève dans les années à venir.
La Cité des Avanchets sur la commune de Vernier illustre parfaitement cette politique du logement abordable lors de sa construction dans les années 1970 et est désormais inscrite à l’inventaire fédéral des sites construits à protéger.
À propos de l’intervenant
Alexandre Baettig, titulaire d’un master en sciences économiques et diplômé de l’Institut d’Études Immobilières à Genève, travaille depuis près de 20 ans dans l’immobilier. Après avoir découvert les activités de gérance, de courtage et de développement durable en régie, il rejoint le bureau d’expertise Acanthe dont il assume la codirection dès 2018. Parallèlement, il exerce la fonction de président de la Chambre suisse d’experts en Estimations Immobilières (CEI).
